La Ley 27/2013 de 27 diciembre de racionalización y sostenibilidad de la administración local.
La financiación de los Centros de la UNED por parte de Ayuntamientos, Diputaciones y Comunidades autónomas y ocasionalmente también las Cajas de Ahorro, ha descansado, durante años, en un limbo normativo que ha permitido a cada administración hacer, literalmente, lo que ha querido, incluso ignorando convenios que, en la mayoría de los casos, se firmaron en tiempos de relativa euforia económica en los que la introducción de nuevos servicios no solía verse excesivamente afectada por consideraciones financieras a medio y largo plazo.
Los centros de la UNED constituyeron un servicio de calidad, en la mayoría de los casos, que permitía el acceso a estudios universitarios y también a actividades de difusión científica, cultural o artística que no estaban al alcance de los habitantes de poblaciones medianas y pequeñas. Esta circunstancia y la presencia directa de las autoridades locales en los órganos de gestión, ha permitido que los centros de la UNED desarrollen una relación especial con su entorno, al margen de los convenios antes mencionados, en base a la cual se han ido financiando, es verdad que de una manera no homogénea, con entradas y salidas de instituciones y con ocasionales incrementos de la aportación de la propia UNED, que ha tenido que tapar más de un agujero, pero sin sobresaltos importantes y sin que hasta la fecha, al menos que yo sepa, haya sido necesario el cierre de ninguno de los centros creados, mayoritariamente, entre los años 70 y 90 del pasado siglo.
La crisis financiera iniciada en el 2008, que ha resultado ser bastante más persistente de lo previsto y desde luego de lo reiteradamente anunciado por las autoridades políticas y monetarias y por los portavoces de la gran banca, ha servido de pretexto para legislar nuevamente sobre los servicios a prestar por las entidades locales y, de paso, sobre aquellos otros de los que no podrían hacerse cargo si no es bajo ciertas condiciones como, por ejemplo, demostrando previamente su viabilidad económica o mediante una delegación expresa por parte de la administración que tenga las competencias sobre el servicio en cuestión. Los centros de la UNED no figurarían, a priori, entre los primeros, al no ser la educación universitaria una competencia propia de los ayuntamientos o diputaciones, pero sí entre los susceptibles de delegación por parte, dice la nueva Ley, del Estado o de la Comunidad Autónoma. Esta situación que, como se verá, es susceptible de matización, ha generado una cierta intranquilidad entre los responsables de los centros, para los que el cierre del presupuesto anual está, en los últimos años, acumulando dificultades que antes no existían. Intranquilidad motivada por el elevado peso de la administración local en la financiación de muchos de ellos.
La nueva ley a la que me estoy refiriendo es la 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, que modifica parcialmente la ley 7/1985 de Bases del Régimen Local. Del preámbulo de la ley podemos entresacar la manifestación de la voluntad del gobierno de eliminar las situaciones de concurrencia competencial entre varias administraciones públicas, de evitar que los ayuntamientos presten servicios sin título competencial específico que les habilite para ello y sin contar con los recursos necesarios. Además, naturalmente, de adecuar la política presupuestaria de los entes locales a lo dispuesto en la LO 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, intención que ya venía implícita en el título de esta nueva ley y que en definitiva debe llevar, en aras de la estabilidad presupuestaria, a suprimir todos aquellos gastos que no sean estrictamente imprescindibles.
La ley contiene solamente dos referencias específicas a los centros de la UNED. La primera de ellas, que modifica el artículo 27 de la ley 7/1985 reguladora de las bases del Régimen Local, en el artículo primero, punto diez, en el que se establece la posibilidad de que el Estado o las Comunidades Autónomas puedan delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias, citando expresamente algunas de las que resultarían delegables. Concretamente, en el apartado 3, se dice que:
Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la administración del Estado y las de las comunidades autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias.
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o) Cooperación con la administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.
Este texto podría contener una solución al problema, ya que una delegación del Estado, del que depende la UNED y que, evidentemente, tiene competencias en materia de educación superior, salvaría la falta de competencias municipales en ese campo. Y, efectivamente, sería la solución o, al menos, una solución, de no ser porque en el apartado 6, unas líneas más abajo, se dice taxativamente que estas delegaciones serán nulas si la administración delegante no tiene la dotación presupuestaria necesaria para asegurar a la administración delegada la financiación de la competencia o el servicio transferido. Sin embargo, en la situación actual, la existencia de esa dotación no es, desde luego, algo que pueda darse por sentado. No es razonable pensar que, en estos momentos, el Estado esté dispuesto a asumir la financiación de todos los centros de la UNED sustituyendo a los Ayuntamientos.
La segunda y última mención a la UNED en esta ley aparece en una disposición adicional, la novena, cuyo primer apartado, en el que no se menciona a la UNED, fija un plazo que finaliza el 31 de diciembre de 2014, para la adaptación de competencias delegadas o distintas de las propias, enumeradas estas últimas en los artículos 25 y 27 de la Ley 7/1985 de 2 de abril. Para los centros de la UNED se fija un plazo algo más amplio en el segundo apartado de la disposición: La adaptación a las previsiones de esta Ley de los instrumentos de cooperación suscritos por las entidades locales para el funcionamiento de los centros asociados de la UNED deberá realizarse en el plazo de tres años desde su entrada en vigor, pero con la siguiente coletilla: Durante el plazo de adaptación de los instrumentos de cooperación, la financiación de las Administraciones Locales a los centros asociados no se extenderá a los servicios académicos que se presten a los alumnos matriculados con posterioridad a la entrada en vigor de esta ley.
Los instrumentos de cooperación a los que se refiere la disposición adicional citada son, evidentemente, los convenios suscritos en su día entre la Universidad y las instituciones que contribuyen al sostenimiento de cada uno de los Centros, normalmente Ayuntamientos, Diputaciones, Comunidades Autónomas, Cabildos insulares y en ocasiones también Cajas de Ahorros. Estos convenios solían hacer mención a la aportación anual e cada institución pero no al destino específico de los fondos aportados, es decir, que las aportaciones no eran finalistas aunque en algunos casos, normalmente no en todos, hubiera que justificarlas con gastos concretos.
El texto de la disposición y concretamente el punto que hace referencia a la UNED puede parecer, tengo que confesar que a mí me lo pareció, un tanto amenazador en una primera e incluso en una segunda y sucesivas lecturas, por cuanto establecía un período de adaptación de tres años, durante el cual había que ir dejando sin financiación local los servicios académicos destinados a los alumnos nuevos que se fueran matriculando a partir de la aprobación de la Ley. Daba la impresión de que el propósito del legislador era ir hacia la extinción de los centros cuya financiación fuera mayoritariamente de origen local que son, sino la totalidad, sí una parte muy importante.
Sin embargo, aunque no es posible descartar totalmente que esa fuera la intención final, lo cierto es que el texto de la disposición deja abierta otra posibilidad, al establecer una distinción entre los servicios académicos prestados por los centros y los de otro tipo. Estos servicios, no académicos, encajarían fácilmente en lo que es una competencia propia municipal: promoción de la cultura y equipamientos culturales, reconocida como tal en el artículo 25 apartado 2 letra m del texto consolidado de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, ya que los centros de la UNED cumplen, además de la función de apoyo a los alumnos de la UNED, la de ser centros de difusión de la cultura y la de gestionar espacios y equipamientos con ese fin.
Así, en el plazo de tres años que la Ley fija para la adaptación de los instrumentos de cooperación o mejor, lo antes posible, debería redactarse un nuevo convenio en el que quedara claro que la aportación local iría destinada al sostenimiento, por ejemplo, del personal no docente, al mantenimiento de la infraestructura y a la organización de actividades de difusión cultural, mientras que la financiación de los servicios puramente académicos, las tutorías, prácticas obligatorias, equipamiento de laboratorios y similares, correrían a cargo de la UNED y la comunidad autónoma. Esto se plasmaría de modo diferente en los distintos presupuestos, en función de la participación de las distintas instituciones en su financiación, pero probablemente no supondría, en la mayor parte de los casos, ni rebajas ni modificaciones sustanciales en las aportaciones actuales.
Así pues, en mi opinión y como resumen, las modificaciones introducidas por la Ley 27/2013 no suscitan más dudas sobre financiación de los Centros de la UNED por parte de las administraciones locales de las ya se desprendían de la redacción anterior de la ley 7/1985 de Bases de Régimen Local sino que, más bien, despeja algunas al dejar abierta la posibilidad de asignar la financiación local que reciben los centros de la UNED a una competencia propia, la difusión y el equipamiento cultural dejando la parte estrictamente académica al resto de las instituciones participantes.
Por supuesto esto no quiere decir que no vaya a haber problemas de financiación, de hecho ya los está habiendo sin necesidad de esta ley, ni que la interpretación anterior vaya a ser asumida, sin más por todas las corporaciones locales o sus interventores. Tampoco pone a los centros a salvo de las turbulencias derivadas de la persistencia de la crisis, que pueden agudizar los problemas en municipios con dificultades especiales, puesto que, si bien como institución cultural, el sostenimiento de un centro de la UNED podría entrar dentro de las competencias propias, no sería en ningún caso un servicio de carácter obligatorio. CGM